兰州市黄河风情线管理办法
甘肃省兰州市人民政府
兰州市黄河风情线管理办法
（2010年12月21日兰州市人民政府第19次常务会议审议通过 2011年3月28日兰州市人民政府令2011年第3号公布 自2011年5月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了加强黄河风情线的保护和管理，维护黄河风情线的游览秩序和观光环境，根据《兰州市城市市容和环境卫生管理办法》等法律、法规和相对集中行政处罚权有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在黄河风情线范围内从事相关活动的单位和个人，应当遵守本办法。
本办法所称黄河风情线是指：黄河兰州段东起城关桑园峡，西至西固西柳沟，南起南滨河路道路红线以南一百米，北至北滨河路道路红线以北一百米的区域。
第三条 黄河风情线管理应当坚持科学规划、严格保护、统一管理、服务公众的原则。
第四条 市城管执法行政主管部门负责黄河风情线的保护和管理工作。
市交通海事部门负责黄河风情线范围内通航水域的航道、航运行业管理和安全监督。
规划、建设、公安、国土、水利、环保、旅游等行政管理部门以及有关区人民政府应当根据各自职责，做好黄河风情线的管理工作。
第五条 市黄河风情线管理机构受市城管执法行政主管部门委托，统一负责黄河风情线的日常管理工作，依法履行下列保护、管理和协调职责：
（一）宣传和贯彻有关法律、法规、规章和政策；
（二）建立健全风情线管理的各项制度；
（三）维护风情线的正常游览秩序，落实安全措施；
（四）保护风情线景观，管理、维护风情线配套设施；
（五）制止和依法查处损坏风情线景观和设备设施的行为；
（六）完善风情线设施，方便市民休闲、游览；
（七）发展自然、文化景观和观光旅游项目。
第六条 黄河风情线范围内的纪念性建筑、文物古迹、历史遗址、园林公园、人工植被等人文景观和自然景观，应当严加保护。
第七条 公民、法人或者其他组织有保护黄河风情线范围内自然生态环境、公共设备设施的义务，并有权举报、制止违反本办法的行为。
第二章 规划与建设
第八条 黄河风情线规划应当符合城市总体规划和控制性详细规划，有利于风情线生态环境保护，满足游览、休闲要求，并保持相对稳定。
黄河风情线规划应当明确重点保护内容、景点规划、旅游开发等内容，并突出对黄河兰州段水体的保护。
第九条 黄河风情线范围内严格限制建设建（构）筑物。
按照黄河风情线规划，建设景观、休闲服务配套设施以及公共基础设施的，应当依照有关法律、法规规定办理审批手续。
第十条 黄河风情线内新建、扩建、改建建（构）筑物，其体量、外观结构、高度、色调以及夜景亮化应当与周围景观相协调，不得损害风情线自然景观与人文景观。
第十一条 在黄河风情线范围内从事建设活动的单位，应当严格按照批准的方案进行施工，并采取有效措施保护自然生态环境；建设项目完工后，应当及时恢复环境原貌。
第三章 保护与管理
第十二条 黄河风情线范围内经营性资源的开发利用，应当按照保护、开发、利用规划及其功能要求，统筹兼顾，充分发挥综合效益。
在黄河风情线范围内从事经营服务活动的，应当通过公共资源有偿使用出让等公开方式进行，依法收取的资源有偿使用费应当专项用于黄河风情线的保护和管理。
第十三条 在黄河风情线范围内进行下列活动，涉及风情线管理的行政审批事项，相关行政管理部门的行政审批应当体现黄河风情线规划，申请人在办理行政审批手续后，应当向市黄河风情线管理机构备案，并服从市黄河风情线管理机构的监督、管理：
（一）临时占用绿地，改变绿化用地使用性质的；
（二）砍伐、移植、截干树木和迁移古树名木的；
（三）占用、挖掘道路的；
（四）从事商业、餐饮业、交通运输业经营的；
（五）设置户外广告的；
（六）组织公益或者商业性大型活动的；
（七）设置趸船，采石、采砂、洗砂的；
（八）其他涉及风情线保护和管理的事项。
第十四条 在黄河风情线范围内从事生产和经营活动的，应当履行保护经营场所周边环境和卫生的义务，不得超出核定的经营场所、范围，不得违反规定排放污染物。
第四章 游览休闲秩序
第十五条 进驻或者进入黄河风情线的单位和个人，应当依法保护公共设备设施，严禁破坏、非法改变用途或者随意移动。
第十六条 禁止在黄河风情线范围内进行封建迷信活动或从事有违公共道德的行为。
第十七条 黄河风情线范围内禁止下列违反环境卫生管理规定的行为：
（一）随地吐痰、便溺；
（二）乱扔、乱倒、乱堆废弃物；
（三）吊挂、晾晒物品；
（四）焚烧树枝树叶和其他杂物；
（五）其他有碍环境卫生的行为。
第十八条 黄河风情线范围内禁止下列破坏绿化的行为：
（一）擅自占用绿地或者改变绿地用途；
（二）挖掘、折损或者刻划树木；
（三）采摘花果；
（四）在绿地内堆放杂物、挖坑取土或者倚树搭棚；
（五）践踏花坛或者封闭的绿地、草坪；
（六）其他破坏绿化的行为。
第十九条 黄河风情线范围内禁止下列损毁公用设备设施的行为：
（一）在建（构）筑物、雕塑等公共设施上涂写、刻划或者擅自悬挂、张贴宣传品；
（二）损坏废物箱、公用电话亭、路灯和其他照明设施；
（三）毁坏、污损路牌、喷水设施、公告栏和画廊；
（四）损坏和擅自拆动桥梁、堤岸、码头、栏杆等设施；
（五）其他损毁公共设备设施的行为。
第二十条 黄河风情线范围内禁止下列影响游览秩序的行为：
（一）擅自堆放物品；
（二）无证设摊经营或者兜售物品；
（三）流浪乞讨、露宿，随地躺卧；
（四）恐吓、捕捉或者伤害鸟类；
（五）擅自垂钓、捕捉水生动物、游泳；
（六）无证非法采石、采砂、洗砂；
（七）其他有碍观瞻或者妨碍他人游览观光的行为。
第二十一条 黄河风情线范围内禁止下列影响交通秩序的行为：
（一）在草坪或者其他禁止停放车辆的场所停放车辆；
（二）在明令禁止通行的区域或者路段内通行；
（三）车辆不在规定的站点范围内停靠；
（四）其他违反交通管理规定的行为。
第二十二条 进入黄河风情线的车辆，应当按照规定车道和车速行驶；除下列车辆外，其他任何车辆不得擅自进入禁行区域：
（一）残疾人专用非机动车辆；
（二）执行公务的特种车辆。
第五章 法律责任
第二十三条 违反本办法规定，黄河风情线范围内建设项目完工后，未及时恢复环境原貌的，由市城管执法行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，可处以500元以上3000元以下罚款。
第二十四条 违反本办法规定，在黄河风情线范围内超出核定的经营场所经营的，由市城管执法行政主管部门责令限期改正，可处以1000元以上1万元以下罚款。
第二十五条 违反本办法规定，在黄河风情线范围内擅自采摘花果，践踏花坛或者封闭的绿地、草坪的，由市城管执法行政主管部门责令改正，可处以200元以下罚款。
第二十六条 违反本办法规定，在黄河风情线范围内进行封建迷信活动或从事有违公共道德行为的，由市城管执法行政主管部门责令改正，可处以100元以上500元以下罚款。
第二十七条 违反本办法规定，损毁黄河风情线范围内公共设备设施的，由市城管执法行政主管部门责令改正，可处以200元以上1000元以下罚款；造成损失的，还应当依法承担赔偿责任。
第二十八条 违反本办法规定的其他行为，已实施相对集中行政处罚权的，由市城管执法行政主管部门依照《兰州市城市管理综合执法暂行规定》和有关法律、法规、规章的规定予以处罚；未实施相对集中行政处罚权的，由相关行政管理部门依法予以处罚。
第二十九条 国家机关及其工作人员在黄河风情线管理活动中有徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十条 黄河风情线的具体范围的调整，由市城管执法行政主管部门报经市人民政府同意后向社会公布。
第三十一条 本办法自2011年5月1日起施行。
精神病人的婚姻登记问题探讨
袁建波
关键词： 婚姻登记 精神病人
一、问题的提出
近年来，精神病人的婚姻登记问题成为全国各地婚姻登记机关遇到的一个普遍问题。由于相关法律、法规没有明确规定以及法律解释的阙如，对该问题的处理已经成为困扰婚姻登记机关乃至司法机关的一大难题。实务中，精神病人的婚姻登记问题主要包括以下两类：其一，精神病人到婚姻登记机关要求办理结婚。由于患病程度不一，少部分完全不能辨认自己的行为，不能回答婚姻登记员的问题，无法履行登记程序；而大多数能够不同程度地履行登记程序，有的能大致回答登记员的提问，能够完成声明、签字，但根据当事人本人的交代或婚姻登记员的观察，其精神状况明显有疾患。对第二类精神病人，到底能否办理结婚登记，婚姻登记机关感到难以把握。其二，当事人办理结婚登记或离婚登记后，当事人一方的近亲属以当事人有精神病为由要求婚姻登记机关撤销婚姻登记或者宣告无效，并出具了有关证据材料。新《婚姻登记条例》施行后，婚姻登记机关不再受理此类申请，故此类案例最后往往演变成针对婚姻登记机关提起行政诉讼，要求撤销登记行为。围绕精神病人婚姻登记问题的行政诉讼近年来大量出现，婚姻登记机关必须派人或聘请律师出庭应诉，无形中造成很大压力。一方面婚姻登记机关认为，婚姻登记行为执行的是形式审查的原则，无法也无权对当事人的精神状况作出专业判断，只能通过一般询问了解其精神状况，只要履行了法定的登记程序，就不存在行政过错；另一方面，由于相关法律解释的缺乏，人民法院受理此类案件后，判决内容也极不统一，有的认为婚姻登记机关没有履行严格审查的职责，具体行政行为违法，判决撤销登记；有的认为登记行为违法，但系当事人弄虚作假造成，过错在当事人，判决撤销登记行为，但由当事人承担诉讼费用。基于上述原因，对精神病人的婚姻登记问题作理论探讨成了现实的急迫要求。
二、精神病人能否办理婚姻登记
精神病在医学上有轻重之分，一些轻度的精神疾病患者的民事行为能力并不受影响。本文所称的精神病人，主要指民事行为能力全部或部分丧失者。按照《民法通则》第13条和《最高人民法院贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》（以下简称《贯彻意见》）第5条的规定，只有那些没有判断能力和自我保护能力，不知其行为后果的精神病人（包括痴呆症人），才属于无民事行为能力人；那些对于比较复杂的事物或者比较重大的行为缺乏判断能力和自我保护能力的，并且不能预知其行为后果的精神病人，属于限制民事行为能力人。需要说明的是，我国法律确立了无民事行为能力或限制民事行为能力宣告制度，但不意味着宣告是精神病人限制行为能力的法律要件。因为只要精神病人的病情达到相应程度，即当然属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人，而不是必须经过该宣告。1
我国《婚姻法》并没有就精神病人能否办理婚姻登记作专门规定。但《婚姻登记条例》（以下简称《条例》）排除了精神病人通过行政登记的方式离婚的能力，意即精神病人离婚只能通过诉讼途径办理。该规定直接的上位法依据应当是《婚姻法》第31条，即登记离婚必须是男女双方“自愿离婚”。由于属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人的精神病人，不能完全辨认离婚的法律性质和行为后果，不具备自我保护能力，因而不具备“自愿”的前提，同时只有通过人民法院审判才能对当事人之间的民事关系作出公正的裁判。由此可知，《婚姻法》及《条例》并非对精神病人离婚的资格进行了限制，而是限定了离婚的方式。对此从理论到实务都形成了一致的意见，在此不再赘述。下面主要从禁婚疾病和婚姻行为能力两个角度进行分析。
（一） 我国《婚姻法》规定“患有医学上认为不应当结婚的疾病”的禁止结婚。这里规定的禁止结婚的疾病是否包括精神病，除了1950年《婚姻法》列举了“精神失常未经治愈”外，现行《婚姻法》及《条例》皆没有明确规定，也没有正式的法律解释予以确认。学界在探讨这一问题时，几乎都是引述1994年颁布的《母婴保健法》及其配套规定。《母婴保健法》规定有关精神病（指精神分裂症、躁狂抑郁型精神病以及其他重型精神病）在发病期内的，医师应当提出医学意见，准备结婚的男女双方应当暂缓结婚。但2001年的《母婴保健法实施办法》则规定，婚前医学检查发现在发病期内的有关精神病的，“医师应当……提出预防、治疗以及采取相应医学措施的建议。当事人依据医生的医学意见，可以暂缓结婚，也可以自愿采用长效避孕措施或者结扎手术。”与前者的表述有别，后者规定当事人“可以”而不是“应当”暂缓结婚。卫生部2002年制定的《婚前保健工作规范（修订）》规定“一方或双方患有重度、极重度智力低下，不具有婚姻意识能力；重型精神病，在病情发作期有攻击危害行为的”，属于“医学上认为不宜结婚的疾病”，应“建议不宜结婚”；此外有关精神病在发病期内属于医学上认为应暂缓结婚的疾病，“建议暂缓结婚”。
上述《母婴保健法》及其配套规定与《婚姻法》的规定并不完全衔接。其一是《婚姻法》使用的概念是“不应当结婚的疾病”，而前者使用的是“不宜结婚的疾病”和“应暂缓结婚的疾病”两个概念，二者的关系不明确。其二是《婚姻法》就禁止特定疾病患者结婚的规定是强制性的，而前者使用“可以暂缓结婚”、“建议”等词汇，无法成为婚姻登记机关决定是否登记的依据。（这也成为新《婚姻登记条例》取消强制婚检的原因之一）尽管如此，学术界对以下两类精神病应当属于禁止结婚的范围形成了基本一致的观点：(1) 重型精神病，主要指精神分裂症和躁狂抑郁症。这两种精神病之所以成为婚姻成立的障碍,是因为病人缺乏正常的辨识和自控能力,属于无民事行为能力和限制民事行为能力人,无法承担婚后夫妻间的义务及对子女和家庭的责任。而且这两种重症精神病都属于严重的遗传性疾病,有的虽可治愈,但遗传发病率仍然很高,对子孙后代的健康和人口的优生造成很大威胁。 (2) 重度痴呆症。患有这种重度智力低下的人,法律上属无行为能力人,他们无法承担对婚姻、家庭和社会的责任,且具有严重的遗传性。因此，以法律解释（立法解释或者司法、行政解释）的形式将这两类精神病明确列为《婚姻法》禁止结婚的疾病已经十分必要。
（二）我国《民法通则》规定不能辨认自己行为的精神病人由他的法定代理人代理民事活动。不能完全辨认自己行为的精神病人可以进行与他的精神状况相适应的民事活动；其他的民事活动由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。无民事行为能力人实施的或限制民事行为能力人依法不能独立实施的民事行为无效。而《婚姻法》规定“结婚必须男女双方完全自愿”，同时规定结婚登记行为必须由当事人亲自实施，不允许他人代理。《婚姻法》并未明确规定当事人属无民事行为能力或限制民事行为能力的禁止结婚，也没有明示此情形下的婚姻绝对无效。较之《民法通则》作为一般法，我们可以认为《婚姻法》作为民事特别法，并没有要求结婚的当事人必须具备完全的民事行为能力。此论断可从最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意见》得到间接印证，该意见第3条规定，“婚前隐瞒了精神病，婚后经治不愈的，或者婚前知道对方患有精神病而与其结婚……久治不愈的”，可以判决准予离婚。既然以离婚处理，婚姻当属有效。
判断精神病人能否结婚的问题，应将《婚姻法》与《民法通则》的规定结合起来考虑。我们可以把《婚姻法》的“完全自愿”原则同时理解成婚姻行为能力的规定，（婚龄是从年龄的角度规定婚姻行为能力的），该原则包括两方面的因素，即认识因素和意志因素。从认识因素看，当事人应当能够独立地而且已经独立地认识到结婚的性质以及行为的法律后果，这就要求其精神状况必须与结婚这一民事行为相适应。换句话说，患有精神病的当事人的婚姻行为能力必须足以对结婚这一重大的民事行为具有独立的正确的认识。从意志因素看，当事人必须享有意思表示的自由，必须以正确的认识为基础形成同意结婚的判断，最后还应作出意思表示。认识因素是意志因素的前提和基础，意志因素是认识因素的发展，又是当事人之间形成结婚合意的关键。由此我们可以得出这样的结论，无民事行为能力人由于根本不具备以自己的行为从事民事活动，取得民事权利、承担民事义务的资格，也就不具备婚姻行为能力。具体来讲，无民事行为能力人不具备辨认能力，不知行为的后果，不能作出正确的意思表示，不符合“完全自愿”的要求，故不能结婚。
对于限制民事行为能力人能否结婚则不可一概而论。精神病人的行为能力到底要达到哪种程度方才符合结婚的要求，至少目前还无法提出一个精确的标准。美国普通法认为精神不健全将导致婚姻无效，大多数州仍遵从这一规则。而对于结婚需要的意思表示能力各州则差距较大：一些州定义为能够理解结婚合同的性质并有能力理解结婚所带来的权利与义务。另一些法院则只要求在结婚时有同意的能力，而不要求测试其是否有能力理解权利义务的含义，尽可能使当事人所期待的婚姻能够有效。这些法院认为，尽管有些人在商事活动中的确没有行为能力，但这些人不一定不可以结婚，因为结婚对当事人的智力要求比从事商务活动要低地多。2 我们认为，从维护精神病人结婚的权利和其他合法权益的角度考虑，对精神病人婚姻行为能力要求不宜太高。精神病人有权享受家庭的关爱，需要监护，而他们的父母终将无法履行对他们的抚养、监护责任，如果有人愿意与之组成家庭，履行监护职责，总体上来说不失为一件好事。另一方面，现实又存在不少的精神疾患者结婚的现象，如果因当事人不够婚姻行为能力要求而致婚姻无效，既不利于精神病人一方合法权益的保护，也不利于婚姻家庭的稳定。我国港澳台地区法律就规定精神病人的婚姻属于可撤销婚姻。 3而美国也已经出现了将精神不健全作为可撤销婚姻而不是无效婚姻的趋势，如《统一结婚离婚法》第208条将精神耗弱视为可撤销婚姻的一种。4 综上所述，我们认为，限制民事行为能力人如果能够对婚姻关系的性质作出基本正确的判断，能够基本预见结婚的行为后果，并且能够自主地作出同意结婚的意思表示的，应当准许结婚；反之，则不应准许。
另外一个值得讨论的问题是，间歇性精神病人在精神正常时能否登记结婚。最高人民法院关于民法通则的《贯彻意见》第67条规定：间歇性的精神病人的民事行为，确能证明是在发病期间实施的，应当认定无效。可以看出，该意见对间歇性精神病人的民事行为持的是推定有效的态度。间歇性精神病人在精神状态正常时，具有婚姻行为能力，应能够登记结婚，缔结的婚姻应属有效。
三、婚姻登记机关的处理原则
婚姻登记是一种行政确认行为，是对当事人之间达成的建立或解除婚姻关系的合意的一种确定、认可。从本质上看，无论是结婚还是离婚，都是双方当事人之间的民事关系。婚姻登记机关的职责限于对当事人的登记条件进行形式审查，而对当事人的真实情况无法也无权进行实质查证。由此可知，婚姻登记机关对当事人行为能力的审查也实行形式审查的原则。对精神病的确认是一项专业性极强的工作，得由有条件的医院或专门的司法鉴定机构完成，婚姻登记机关无法也无权完成此工作。那么登记机关在办理结婚登记或离婚登记的时候还有没有义务审查当事人的精神状况呢？答案是肯定的，因为正如本文前面已经论证的，不仅精神病人登记离婚受到明文禁止，精神病人结婚登记受到限制也是法律当然之意。
那么登记机关该如何履行审查义务呢？我们认为，对当事人精神状态的审查贯穿于整个登记程序始终，即从当事人提出申请、提交材料、作出声明到领取证件的整个过程；从另一个方面讲，除非有相反的证据表明当事人的精神状况可能不符合登记要求，登记机关对当事人精神状态的审查也只能限于法定登记程序和材料，换句话说，每个申请婚姻登记的当事人的精神状态都应是推定为正常的，当事人不负有提交材料证明自己具有相应行为能力的义务。具体来讲，婚姻登记员对当事人精神状态的审查是通过注视其提出申请时的言行举止、询问其结婚意愿以及监督其填写、宣读声明来完成的。需要指出的是，所谓询问其结婚意愿并不能机械地理解为只能询问诸如“张三，你愿意和李四结婚么”之类让当事人回答“是”或“否”的问题，如本文前面论述那样，如果婚姻登记员对当事人的精神状况存在疑虑，应该而且可以询问其是否知道结婚的性质、法律后果；同样道理，监誓其声明也不应简单理解监督当事人是否把声明书的内容一字不误地读了出来，还应该留意其神态举止是否表示其知道自己行为的法律意义。实务中，有的当事人在履行登记手续时，其父母站在旁边指示当事人该如何回答询问、履行手续，这违反了当事人意思自治、自愿的原则，也妨碍了登记员正确判断当事人的精神状况，应予禁止。
如果当事人在结婚登记过程中能基本正确地表达结婚意愿，回答登记员提问，并按要求履行了登记程序，即便观察出其精神有一定程度的疾患，婚姻登记机关还是应当认定其具有婚姻行为能力，按照规定予以登记；反之，当事人明显呈现出重型精神病、重度痴呆症的特征，无法回答登记员的询问或只能机械地回答个别问题，不能履行登记程序，则应拒绝登记。而离婚登记比结婚登记对当事人的行为能力要求更严格，当事人表达离婚意愿和履行登记程序必须准确无误，不得有任何足以让登记机关对其精神状态产生合理怀疑的现象；否则，应告之当事人到法院办理。简言之，婚姻登记机关是以能否合格履行婚姻登记程序来判断当事人的精神状态的。
如果当事人不能合格履行婚姻登记程序，而其近亲属或对方当事人又坚持认为当事人具备相应行为能力且执意要求登记的，婚姻登记机关应作好解释说明，必要时可要求当事人提供其精神状况的医学检查或鉴定证明。另外，如果当事人能够合格履行登记程序，而当事人的近亲属却当场对其精神状况提出异议的，则应提交证据，如医院的诊断证明、鉴定结婚、人民法院的判决书等，如果足以证明当事人的精神状况达不到婚姻登记要求的，登记机关应作出不予登记的决定。
当然，鉴于婚姻登记机关审查能力和审查权限的局限，不可避免会出现因当事人隐瞒精神病真实情况，导致为精神状态达不到要求的当事人办理了婚姻登记的情况。为了救济受损害的合法权益，当事人得向人民法院提起诉讼。如前所述，当事人之间的民事关系是婚姻登记行为的前提，登记行为只是一种确认程序。只要婚姻登记机关依法履行了登记程序，审查了当事人提交的材料，该行政行为就不应存在违法之处。而当事人弄虚作假，骗取婚姻登记导致的争议本质上应为当事人之间的民事争议，应向人民法院提起民事诉讼，请求宣告婚姻无效或离婚无效。否定了民事关系的效力自然就否定了登记行为的效力，如按照既有规定，人民法院宣告婚姻无效的，该婚姻的登记行为自然归于无效，而不必通过专门程序予以撤销。由此可知，确立离婚无效制度实属必要，即因一方当事人精神不健全而办理离婚登记的，其近亲属有权代为提起离婚无效之诉；人民法院判决宣告离婚无效的，应当收缴双方的离婚证书并将生效判决书副本寄送婚姻登记机关。
*成都市民政局。
1张俊浩，民法学原理，中国政法大学出版社2000年版，113-114。
2夏吟兰，美国现代婚姻家庭制度，中国政法大学出版社1999年，43。
3林荫茂著，婚姻家庭法比较，福建人民出版社1999，50-52。
4同1。
