浅谈雇佣人的民事责任
雇佣人的民事责任，是以雇佣关系为前提的一种侵权责任。按照侵权行为法的理论，雇工在执行雇佣活动中致人损害，其雇佣人应当承担替代的民事责任。我国现行《民法通则》对雇佣人的责任未加明确规定。随着社会主义市场经济的发展，个体私营经济的繁荣，雇佣关系越来越普遍，雇工在执行雇佣劳动过程中实施的侵权行为，导致他人人身、财产损害，由此所产生的雇用人与雇工之间，雇工与受害人之间，雇佣人与受害人之间的关系迫切需要民法加以调整。由此，雇佣人的民事责任包括以下两方面：一是雇佣人对雇工在执行职务中所受的损害应承担的责任，二是雇佣人对雇工在执行职务中致第三人损害应承担的责任。本文着重谈谈雇工在执行职务中致第三人损害，雇佣人应承担的民事责任。
一、雇佣人责任的法律及理论依据
雇佣人的责任，理论界有人称为“替代责任”、“转承责任”或“代负责任”。雇佣人，指雇佣他人为自己处理或执行事务的人。雇佣人的赔偿责任依据雇佣人与受雇人之间的特定关系，即在雇佣关系中产生的一种民事责任。在雇佣关系中，雇工按照雇佣人的指示利用雇佣人提供的条件，以自己的技能为雇佣人提供劳动，雇佣人向提供劳动的雇工支付劳动报酬。雇工在完成雇佣人交付的工作过程中，可能使自己受到损害，也可能使他人受到损害，对这两种损害，雇佣人均应承担民事责任。
雇佣人就其雇工的行为承担侵权责任的历史源远流长，在原始的法律中，雇佣人就其雇工的行为承担责任是普遍存在的，“主人就其仆人和奴隶的行为所承担的侵权责任是一种严格责任，不以仆人与奴隶的过错行为作为承担责任的基础”。此后，这种严格的过错责任逐渐向侵权责任转化。２０世纪，英美法律建立起这样的原则：雇佣人应当就雇工的行为承担侵权责任，此种责任被称为替代责任。德国１８８７年民法典将雇佣人责任认定为过失推定责任。法国民法典对雇佣人的侵权责任作了这样的规定：“主人或雇佣人对其仆人及雇工因执行职务所造成的损害，应负赔偿责任”①。
我国《民法通则》对雇佣人就其雇工的行为所承担法律责任有没有作出规定？对此，有不同观点。有人认为《民法通则》第４３条规定的“企业法人对它的法定代表人和其他工作人员经营活动承担民事责任”可以看作是此种法律责任的根据，即把“其他工作人员”作扩张解释，解释为一切雇工。那么《民法通则》第４３条能否看作是雇佣人就其雇工行为承担法律责任的依据呢？能否通过扩张解释第４３条而责令雇佣人就其雇工的行为承担替代责任？笔者以为不可。一方面根据该条的规定，法人仅仅对自己的法定代表人及其他工作人员代表法人所签定的契约或所进行的其他合法行为承担法律责任，而不对他们所进行的侵权行为或其他违法行为承担法律责任；另一方面，根据现代两大法系国家的法律，就自己雇工的侵权行为承担责任的雇佣人也并不仅仅是指作为企业的公司或法人组织，非法人组织诸如合伙企业和个人独资企业也可以雇佣他人从事商事活动而成为雇佣人，并且个人也同样可以成为雇佣人，而如果将雇佣人就其雇工的行为所承担的侵权责任建立在《民法通则》第４３条的基础上，则实际上意味着非法人组织和个人不能对自己所雇佣的人的行为承担法律责任，即使这些人在实施侵权行为时是完全根据非法人组织或个人的意志或命令而行为，也是如此。可见《民法通则》第４３条不是雇佣人承担替代责任的根据。实际上，雇佣人就其雇工的行为承担侵权责任的根据在我国民法中无明
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①张民安著：《过错侵权现任制度研究》，中国政法大学出版社2002年版，第386页。
确的法律依据，为适应司法实务的需要，调整雇佣人执行职务侵权责任关系，
最高人民法院在没有实体法规范的情况下，在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》中，从程序法司法解释的角度，规定了雇佣人侵权责任关系。该意见第４５条规定，“个体工商户、农村承包经营户、合伙组织雇佣的人员在进行雇佣合同规定的生产经营活动中造成他人损害，其雇主是当事人。”这一司法解释固然是程序法的解释，其内容也不周延，但它毕竟对确认这种赔偿法律关系的必要性作出了反映，可以解决司法实务的急需，其积极方面应当予以肯定。但在审判实践中，法官在审理雇工损害赔偿案件引用实体法时，仍感到困惑，因为，实体法无具体规定。因此，我国在制定民法典时，应对雇佣人就其雇工的侵权行为承担替代责任作出明确的规定。
现在，无论大陆法系国家还是英美法系国家，都确立了雇佣人责任法律制度，司法机关在长期的审判实践中形成了大量具有典型意义的判例，可以说雇佣人责任已经成为在理论上无可争议的法律制度。然而，人们对此项法律制度的理论依据，即为什么雇佣人必须对雇工在执行受雇职务过程中因侵权给他人造成的损害承担赔偿责任，则还没有形成相对统一的意见。对此，法学界主要有以下几种理论：
第一、控制与监管理论。此理论认为：雇主之所以对其雇员的行为承担侵权责任，是因为雇主已经选任该雇员并委托他去完成所交付完成的雇佣工作，履行其所承担的责任，雇主一旦选任雇员并委托他去从事其职务范围内的活动，则应对其雇员的行为加以控制与监督，防止其雇员损害他人的行为的发生，如果雇主没有控制和监督好雇员的行为，致使该雇员在从事其雇佣范围内的活动时，损害第三人的利益，即应对那些遭受此种损害的人承担侵权责任。
第二、公共政策理论。此理论根据为大多数英美侵权法学家所倡导。雇主之所以要对雇员的行为承担侵权责任，是因为根据过去的经验，人们知道，一是雇主从事某种活动，则此种活动通过其雇员的侵权行为会对他人造成损害，而此损害之所以发生是因为雇主希望从其雇员的活动中获取利益。当雇员的侵权行为造成第三人损害时，公平原则要求雇主承担侵权责任而不是由无辜的受害人承担此种责任，美国经济分析法学派认为，谁能以最低的社会成本和磨察损耗订立保险合同，将因侵权产生的损害转嫁给一个更大的共同体或整个社会，谁就应当承担这些损害。于雇工侵权情形，在受害人、雇工和雇主这三者之间，通常雇主最有可能和能力通过保险合同将风险转嫁给他人，他是最适当的风险吸收者，因此雇主必须对雇工的侵权损害承担赔偿责任。
第三、注意义务理论。此理论认为，雇主之所以要就自己的侵权行为对第三人承担侵权责任是因为雇主自己直接对该第三人承担注意义务，并且他在通过雇员的行为侵害第三人时，他即违反了对该第三人所承担的该种注意义务。第三人在要求雇主对其雇员的侵权行为承担侵权责任时，无须考虑其雇员是否对该第三人承担注意义务和实施了侵权行为②。
雇佣人所承担的替代责任理论并非源于任何极其清楚的，具有严密逻辑的法律原则，它实际上源于社会的安排和便利以及朴素的正义。雇佣人被推定为其本人的利益而使用雇工并且被推定为能够更好地承担那些因为此种安排而偶尔产生的损害的赔偿责任，因此，当雇工在其职权范围内实施了侵权行为时，雇佣人必须就此侵权行为对他人承担侵权责任③。
二、雇佣人责任的归责原则
雇佣人责任作为一种特殊侵权责任，是为现代各国民事立法所普遍确定，但雇佣人承担责任的性质即归责原则是什么？各国规定不尽相同，就其基本内
②张民安著：《过错侵权现任制度研究》，中国政法大学出版社2002年版，第389-390页。
③张民安著：《过错侵权现任制度研究》，中国政法大学出版社2002年版，第393页。
容分析，可归纳为以下几种：
第一、严格责任制。此种性质的法律责任，主要由欧洲大陆法系的某些国家采取。严格责任的理论根据在于：源于委托工作的危险，应当由因该工作的完成而受益的人承担；给某人提供就业机会只不过是为了追逐雇佣人自身的利益；在那样的情况下雇佣人对那一领域的（委托给）专门人员的工作的特别危险依法负有委托控制义务。
第二、过错责任制。此种性质的法律责任主要由大陆法系国家所采取。其特点是以雇佣人的过错确定雇佣人责任。该过错为选任、监督受雇人方面的过错、由法律推定，无须受害人举证。故为过错推定责任制。
第三、无过错责任制。采取这种立法例的国家主要是英美法系国家等。其特点是，不以雇佣人选任或监督受雇人的过错确定雇佣人责任。无论雇佣人有无过错，均应对受雇人执行职务中的侵权行为负责。
英美法系中，雇佣人的这种民事责任称为替代责任。论其性质，为一种无过错责任。雇佣人不得主张选任或监督受雇人已尽相当注意而免责。雇佣人本身虽无任何过失，仍应就雇工的行为负责。至于是否以雇工的过错责任为要件，则要看这种侵权行为在法律上属于过错责任或无过错责任。即雇工的侵权行为为过错责任的，须以受雇人的过错为要件，为严格责任的，不以雇工的过错为要件。
第四、过错责任与衡平责任结合责任制。这是我国台湾民法所采取的一种立法例。台湾民法典第１８８条规定“1、受雇人因执行职务，不法侵害他人之权利者，由雇佣人与行为人连带负损害赔偿责任。但选任受雇人及监督其职务之执行已尽相当之注意或虽加以相当注意仍不免发生损害时，雇佣人不负赔偿责任，２、被害人依前项但书之规定，不能受损害赔偿时，法院因其申请，得斟酌雇佣人与被害人之经济状况，令雇佣人为全部或一部分之赔偿。3、雇佣人赔偿时，对于为侵权行为之受雇人，有求偿权④。根据这一规定，台湾民法上的雇佣人民事责任分为两部分，一是过错责任，二是衡平责任。
我国现行民法没有规定雇佣人侵权责任的归责原则，学者们对如何确定雇佣人责任的性质有不同的看法。一种观点认为，雇佣人责任应适用过错责任原则，兼采公平原则为补充：另一种观点认为，雇佣人责任应为无过错责任。在我国，对于雇佣人就雇工在执行职务中造成他人损害的，雇佣人应承担无过错责任。这是为了保护受害人的利益，同时也符合保护弱者的现代民法思想。在这一无过错规则原则下，雇佣人不得以证明自己对雇工的选任和监督已尽应有之注意而免责⑤。笔者倾向于后一种意见，即雇佣人责任归责原则应为无过错责任。理由如下：
第一、从我国现行民事立法看，雇佣人民事责任采取无过错责任制，与现行法的有关规定相符。在民法通则中，监护人对于被监护人致人损害的民事责任是一种无过错责任。雇佣人民事责任不应比监护人民事责任轻。尽管这两种责任的根据不同，但都是对他人的侵权行为负责。高度危险作业民事责任，亦是无过错责任。当高度危险作业的操作人员为雇工时，即发生雇佣人民事责任问题。由于雇佣人民事责任为无过错责任，与高度危险作业民事责任的性质一致，因而雇佣人就不能以自己在选任监督受雇人上无过错而免责。相反，雇佣人若承担过错责任，则就会出现雇佣人对雇工在作业中致人损害，既承担无过错责任，又承担过错责任的矛盾现象，这就为合理解决高度危险作业民事责任设置了障碍。
第二、否认雇佣人责任为无过错责任的理由有以下两点，一是没有法律依
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④房绍坤著：《论雇佣人的民事责任》。
⑤张新宝著：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1998年版，第162页。
据，因为法律对适用无过错责任原则没有明文规定。《民法通则》第１０６条３款规定，没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。《民法通则》在特殊侵权民事责任条文中没有规定雇佣人的责任，因此，雇佣人责任适用无过错责任原则没有法律依据；二是适用无过错责任原则，对于保护雇佣人的合法权益和经济发展不利，雇佣人无论有无过错，均须承担赔偿责任，这样容易养成雇工的怠惰等恶劣习惯，使雇佣人的合法权益受到侵犯，有碍于社会经济的发展。笔者认为，该理由不能成立。首先，讨论雇佣人责任本来就不是在现行法律规定的范围内进行，而是对今后立法的思考和建议，现行法律没有对雇佣人责任规定无过错责任，根据现行法律当然不能适用无过错的雇佣人的责任（实际上这本身就是个探讨的问题），但这并不影响今后法律对雇佣人责任明文规定无过错责任。其次，适用过错责任制固然有利于保护雇佣人的利益，但同时却不利于保护受害人的利益。现代侵权法的社会功能，首先在于补偿侵权行为给受害人合法权益造成的损害，然后通过对民事主体权利之保护和补救，在客观上平衡社会利益。对雇佣人责任适用何种责任，应从侵权法的这一基本社会功能出发，着眼于保护和补偿受害人的合法权益。牺牲受害人的利益，强调保护雇佣人利益和经济发展，难与侵权法的本旨相合。可见，采取无过错责任，不会压抑雇佣人的活动及经济发展，采取无过错责任制，雇佣人可以通过保险或提高商品及劳务的价格，分散其负担，并对受雇人严格管理，以避免责任的发生，这对于整个社会的安定是有裨益的。
第三、随着社会主义市场经济的发展，雇佣劳动关系也随之得到不断发展，劳动者受雇的组织或个人都负有对劳动者教育、监督的责任，雇佣人对雇工在执行职务中致人损害的责任也应照法人对其职工执行职务中致人损害的责任承担原则处理。
此外，关于雇佣人的民事责任，虽然目前基本有过错责任制和无过错责任制两种立法例，但采取无过错责任制已成为一种世界性的发展趋势，我国应当顺应雇佣人无过错责任制的世界潮流，在立法上采取雇佣人无过错责任制。
三、雇佣人责任的构成
雇佣人对雇工在执行委托事务过程中造成的侵权损害承担赔偿责任，必须符合下列几项构成要件：
第一、须有第三人受损害的事实。第三人所受损害包括人身和财产损害。第三人所受的损害必须是客观存在的，是雇工在执行雇佣人授权的事务时，对第三人的人身、财产造成的实际损害。
第二、雇佣人与雇工之间存在雇佣关系。雇佣关系的存在是雇佣人承担民事责任的先决条件。雇佣关系是指雇工利用雇佣人提供的条件，在雇佣人的指示、监督下，以自己的技能为雇佣人提供劳务并获取报酬的劳动关系。据此，雇工就是按照雇佣合同为雇佣人所选任并在其监督下，执行受雇任务，并获得报酬的人。考察雇佣关系存在与否，首先要看双方当事人之间有无雇佣合同（口头的或书面的）。如果有合同一般即可认定雇佣关系。如果没有书面合同，则要进一步考察双方当事人是否存在事实上的雇佣关系，即行为人是否为雇佣人提供劳动，是否为雇佣人所监督、有无报酬、雇工提供劳动并获得报酬应是认定雇佣关系存在的重要依据。
实践中，经常出现所谓的“借用工人”的现象，即一个雇佣人将他的雇工临时“借给”另一个雇佣人，供其支配使用。例如，运输企业主将一辆卡车及司机借给另一企业主从事运土工作。如果雇工被借用期间因侵权造成他人损害，那么损害后果应由哪一个雇佣人来承担呢？大陆法系国家的司法判例认为，在这种情况下，主要还是看雇佣人是否具有对“借工”发布指示并进行监督和控制的权利和义务。如果借出工人的雇佣人在借出之后依然保留了这种指示权，则赔偿责任仍应由他承担；反之，如果借入工人的雇佣人在借入之后就获得了对借用工人的指示权，则应由他来承担赔偿责任。法国的司法判例发展了另一条规则，即将借用工人的事务分成两个领域，每一个领域的事务受一个雇佣人的指示的控制。借用工人的侵权行为属于哪个领域，对该领域事务具有指示权利的雇佣人就承担损害赔偿义务。在上述案件中，如果被借用司机的侵权行为是由于他不遵守一般的交通规则引起的，则因此所产生的损害应由借出司机之运输业主承担；反之，如果侵权行为是不当装载泥土引起，则损害由建筑业主负责赔偿⑥。笔者以为：关于“借用工人”致第三人损害，应由两位雇佣人共同承担赔偿责任，这样，既防止雇佣人相互推诿，又保护了受害人的合法权益。
第三、雇工的行为必须为执行职务的行为。雇佣人只对雇工执行职务行为所造成的损害承担民事责任。雇工的侵权行为是不是在执行职务时所实施的，是认定雇佣人责任成立的关键因素。因为雇佣人只可能对雇工执行其委托事务过程中造成的损害承担责任。在实践中，认定雇工是否执行事务即确定雇工执
行事务的范围，有时非常困难的。我们可以从雇佣人的主观意思和雇工的逐个意思出发来分析这个问题。从雇佣人的主观意思来看，他所指示雇工应该办理的事情，就是执行事务的范围，超出雇佣人指示的范围的行为都不是执行事务。从雇工的主观意思来看，他执行事务本来就是以雇佣人的指示为依据的，但在雇佣人指示不够具体明确，或者因情势变化必须另行执行事务，或者为雇佣人的利益而为之的情况下，其行为亦应属于执行事务的范围。单纯采用雇佣人主观说来确定雇工执行职务的范围，客观上会给雇佣人以雇工行为不符合其主观意志因而不属于执行事务范围提供依据，而雇工主观说，强调以雇工意志为标准，使执行事务的范围任意扩大，致雇佣人承担不可预料风险。笔者认为，前二种学说是以当事人的主观意志为标准的，若采取这些观点，就等于由当事人
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⑥邵建东著：《论雇主责任》。
自行认定行为性质，使之失去客观标准。那么，究竟应采用何种标准来确定雇工执行事务的范围，笔者以为应采用客观说，即是以执行事务的外在表现形态为标准，如果行为在客观上表现为与依雇佣人指示办理的事件要求相一致，就应当认为是属于执行事务的范围⑦。雇工的行为在执行职务过程中实施，但与职责无关的行为，则不在其内。雇工在执行职务过程中，以执行职务的方法，故意致害他人，以达到个人不法目的，虽然其内在动机是出于个人的私利，但其行为与职务有内在的关系，因此也认为是执行职务的行为⑧。例如，某个体成衣店徒工为顾客送成衣，乘机隐匿衣物逃走。该徒工虽然故意实施侵犯他人财产权的行为，但他的行为与他的职责有密切关联，是以执行职务活动实施侵权行为，当然应视为执行职务的范围。之所以造成这种后果，雇佣人选任不当的责任是不能逃避的。
第四、雇工行为须构成侵权行为。雇工行为须构成侵权行为，是雇工承担
民事责任的必要条件。侵权行为的构成要件一般有四项，即侵害行为、损害事实、侵害行为与损害结果之间存在因果关系以及行为人的过错。判断雇佣人的行为是不是侵权行为，通常也应以此侵权行为的一般构成要件为标准。如果雇工因执行职务所从事的活动属于适用过错责任的场合，只有其主观有过错，才能发生雇佣人的责任，如果雇工因执行职务所从事的活动属于无过错责任的场合，如在产品责任、高度危险作业责任、环境污染责任等责任中，无须雇工主观有过错，只要造成损害，雇佣人即应负责。如果雇工在执行职务过程中的行为不构成侵权行为，那么即使行为造成了损害，他本人也无须承担赔偿义务，既然如此，雇佣人的赔偿责任自然无从谈起了。
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⑦杨立新、韩海东著：《侵权损害赔偿法》，吉林人民出版社1990年版 ，第307页。
⑧杨立新著：《侵权法论》上册，吉林人民出版社2000年版，第405页。
黑龙江省城市供热条例
黑龙江省人大常委会
黑龙江省城市供热条例
《黑龙江省城市供热条例》已由2011年8月12日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，现予公布，自2011年10月1日起施行。2005年4月8日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《黑龙江省城市供热条例》同时废止。
黑龙江省人民代表大会常务委员会
2011年8月16日
黑龙江省城市供热条例
(2011年8月12日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过)
第一章 总则
第一条 为加强城市供用热管理，保障安全稳定供热，规范供热采暖行为，改善民生，节约能源，维护热用户、供热单位和热源单位的合法权益，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省城市规划区及其他实行城市化管理的地区内从事供热规划、建设、经营、管理的单位、个人和热用户，应当遵守本条例。
第三条 本条例所称城市供热(以下简称供热)，是指在城市规划区及其他实行城市化管理的地区内由热源产生的蒸汽、热水通过管网为热用户提供生产和生活用热的行为。
本条例所称热源单位，是指为供热单位提供热能的单位。
本条例所称供热单位，是指取得供热许可证，利用热源单位提供或者自行生产的热能从事供热经营的单位。
本条例所称热用户(以下简称用户)，是指消费供热单位热能的单位和个人。
第四条 冬季采暖是本省城镇居民的基本生活需求，供热事业是直接关系公众利益的基础性公用事业。本条例所称的热是具有不可选择性的公用服务性特殊商品。
供热实行政府主导，引入竞争机制，鼓励外资企业、民营企业和个人投资、参与经营。
市、县人民政府应当优先发展热电联产和区域锅炉等集中供热方式，制定取消分散锅炉供热的计划，并按照城市供热专项规划逐年提高集中供热比例。
第五条 省建设行政主管部门负责本省供热管理工作，并组织实施本条例。
市(地，下同)、县(市、区，下同)供热主管部门负责本行政区域内的供热管理工作。
省农垦总局、省森林工业总局负责垦区和重点国有林区的供热管理工作，业务上接受省建设行政主管部门的监督和指导。
财政、价格监督、质量技术监督、电力行政管理等有关部门，在各自的职责范围内共同做好供热管理工作。
第六条 各级人民政府应当按照建筑节能技术和设计规范，推广科学先进、节能环保的供用热方式和技术。加强对供热事业的管理和监督，提高供热科学管理水平，保证供热质量。
第二章 供热规划与建设
第七条 市、县人民政府应当组织供热主管部门和有关部门编制供热专项规划。供热专项规划经省建设行政主管部门评审后纳入城市总体规划，由市、县供热主管部门组织实施。
编制供热专项规划应当遵循统筹安排、合理布局、远近结合、分期实施的原则，重点发展集中供热。
供热专项规划应当包括逐步取消分散锅炉供热的计划和最终取消分散锅炉供热的年限。
第八条 任何单位和个人不得擅自变更供热专项规划。确需变更的，应当按照本条例第七条第一款规定办理批准手续。
第九条 供热主管部门应当根据供热专项规划，统筹安排热源建设和管网布局。
建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当向供热主管部门提出申请，供热主管部门根据供热专项规划确定供热方案，建设单位应当按照供热方案进行建设。工程竣工后，应当组织供热单位参加专项验收。未经验收或者验收不合格的，不得投入使用。
热源建设单位在项目列入年度建设投资计划前，应当取得相应供热主管部门核发的技术论证报告书。50万平方米以上(含50万平方米)热源项目由省建设主管部门核发； 50万平方米以下热源项目由市、县供热主管部门核发。
市(地)供热主管部门可以委托区供热主管部门受理用热申请，确定供热方案。
第十条 新建建筑应当安装供热计量装置和室温调控装置。对既有建筑供热系统，市、县人民政府应当在建筑节能改造时，同步安装供热计量装置和室温调控装置。
供热单位负责供热计量装置和室温调控装置的选型、购置和安装，其费用由建设单位承担；建设单位或者其他单位均不得自行采购、安装供热计量装置和室温调控装置；建设主管部门对建设单位或者其他单位自行采购、安装供热计量装置和室温调控装置的，不得批准投入使用。
供热计量装置须经法定计量检定机构检定合格后方可安装使用。供热计量装置在保修期内，由生产企业负责维修更换；保修期外，由供热单位负责维修更换。
供热计量装置和室温调控装置的选用、安装、使用和维护的具体办法由省建设行政主管部门制定。
第十一条 新建、扩建、改建供热工程，应当符合供热专项规划，并经当地供热主管部门同意。
供热工程的设计和施工，应当由具有相应资质的专业单位承担，并执行国家和省有关技术标准和技术规范。
第十二条 在已建成和规划建设的热电联产集中供热管网的范围内，不得批准新建、扩建自备热电厂和永久性锅炉。
热电联产供热范围以外的新建房屋和旧城改造，应当实行区域锅炉供热；在区域锅炉供热管网敷设范围内，供热单位有能力提供热源的，不得批准新建分散锅炉供热工程。
市、县人民政府应当对本条第一款和第二款规定范围内已有的分散锅炉，制定计划拆除或者改造后并入集中供热管网。
任何单位和个人不得擅自拆除、迁移、改建、变卖热源设施。确需拆除、迁移、改建、变卖热源设施的，应当提前向当地供热主管部门报告，并提供替代热源设施，保障用户的用热权益。
第十三条 市、县人民政府应当增加对城市老旧供热管网改造的资金投入，并使城市老旧供热管网改造与城市市政公用设施管网规划建设相协调。具体投入标准与方式由当地人民政府制定。
第十四条 新建、扩建、改建建筑新增供热面积的，建设单位应当交纳供热基础设施配套费。
第十五条 原有分散锅炉改造后并入集中供热管网的，不得向居民用户收取供热基础设施配套费；部队、学校、大型企业厂区等采用区域锅炉供热的单位申请并入集中供热管网的，供热基础设施配套费可以适当减免。具体办法由市、县人民政府制定。
第十六条 供热基础设施配套费的标准，由市、县价格监督部门、财政部门会同供热主管部门提出，报省价格监督部门、省财政部门批准。
供热基础设施配套费属于城市基础设施配套费的专项组成部分，应当由当地人民政府依法收取并专项用于供热工程建设。
第三章 供热市场准入与退出
第十七条 供热经营实行许可证制度。供热单位未取得供热主管部门核发的《供热许可证》,不得经营供热。
《供热许可证》有效期为三年。
第十八条 《供热许可证》实行分级审查、分级发放。供热面积达到50万平方米或者50万平方米以上的，由省建设行政主管部门负责审查和发放；供热面积不足50万平方米的，由市、县供热主管部门负责审查和发放。
《供热许可证》分级审查和发放的具体办法，由省建设行政主管部门制定。
取得省建设行政主管部门发放的《供热许可证》的供热单位，应当到市、县供热主管部门登记。市、县供热主管部门应当将本地供热单位的相关信息定期报送省建设行政主管部门。
《供热许可证》由省建设行政主管部门统一监制。
第十九条 申请《供热许可证》的基本条件：
(一)具备法人资格；
(二)具备建设单位或者产权单位提供的热源及供热设施、设备的建设审批手续和委托管理手续；
(三)具有相应从业资格的供热技术人员和安全管理人员；
(四)具有与其经营规模相适应的资金；
(五)没有擅自停热或者弃管记录；
(六)具备法律、法规规定的其他条件。
第二十条 具备独立法人资格的供热单位，应当以自有规模条件独立申请《供热许可证》。
新成立或者变更法定代表人的供热单位申领《供热许可证》，其法定代表人或者股东不得为已记入弃管记录的供热单位的法定代表人或者股东。
第二十一条 供热单位应当履行下列义务：
(一)遵守国家、省有关规定及当地供热专项规划，依法经营、自负盈亏，承担相应的经营风险和法律责任；
(二)科学合理地制定供热单位年度生产、供应计划；
(三)按照国家安全生产法规和行业安全生产标准规范，组织安全生产；
(四)为用户提供合格的产品和服务；
(五)接受供热主管部门对供热产品和服务质量的监督检查；
(六)依法缴纳有关税金和费用；
(七)按照本条例的规定，对供热设施进行管理、维护和检修，保证设施完好、安全；
(八)当地人民政府依法规定的其他义务。
第二十二条 供热主管部门应当履行下列职责：
(一)监督供热单位履行法定义务和约定义务；
(二)对供热单位经营计划的实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督；
(三)受理用户对供热单位的投诉；
(四)在发生危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况时，组织符合条件的供热单位临时接管供热经营项目；
(五)对供热单位建立诚信考核档案，采取巡检、抽查等方式对供热单位进行检查和考核，记录考核结果，并于每年度供热期开始前向社会公布。
第二十三条 供热单位拟停止供热的，应当在供热期开始120日前向当地供热主管部门提出退出供热市场申请，经当地人民政府同意后方可停止供热经营。当地供热主管部门应当在30日内作出是否批准的决定。超过期限未作出决定的，视为同意。
第二十四条 供热单位有下列情形之一的，主管部门应当责令改正;逾期未改正的，依法吊销其《供热许可证》：
(一)擅自转让、出租供热经营项目的；
(二)擅自将运行的主要供热设施变卖的；
(三)擅自停业、歇业、弃管的；
(四)擅自对供热区域推迟供热、提前停热、中途停热的；
(五)擅自转让、移交、接管供热设施、供热区域的；
(六)对供热设施不履行养护、维修和更新改造义务的；
(七)环境保护审批手续不完备或者供热设施达不到环境保护标准的；
(八)锅炉不符合节能或者安全技术标准或者超过报废期限继续使用的；
(九)供热质量不符合本条例规定标准的；
(十)未按照规定缴纳供热质量保证金的；
(十一)《供热许可证》未经年检或者年检不合格的；
(十二)法律、法规规定应当停止经营活动的其他行为。
对于擅自停业、歇业、弃管以及被依法吊销《供热许可证》的，当地人民政府应当组织其他供热单位临时接管。供热单位擅自停业、歇业、弃管，给他人造成损失的，应当予以赔偿。弃管的供热单位的资产由当地人民政府依法处置。
第四章 供热与用热
第二十五条 热源单位与供热单位、供热单位与用户之间应当于供热期前分别签订供用热合同(以下简称合同)。
合同文本应当使用由省建设行政主管部门和省工商行政管理部门联合发布的文本。
合同是供用热双方收缴热费、投诉维权的法定依据，任何单位和个人不得随意拒签。供用热双方有一方未履行义务的，另一方可以按照合同约定，向仲裁机构申请仲裁，或者直接向人民法院提起诉讼。
未签订书面合同，供热单位已经向用户供热一个或者一个以上供暖期的，视为用户与供热单位之间存在事实合同关系。
用户更名的，应当在办理用户更名手续前，与供热单位结清热费。
第二十六条 供热单位应当自行建设、管理热源厂区外至住宅小区或者单体建筑用地规划红线以外的供热设施。住宅小区或者单体建筑用地红线内的供热设施由建设单位建设。
热源单位、供热单位的供热设施不得超负荷运行。
第二十七条 电力行政管理部门应当按照以热定电的原则，以满足热负荷为主要目标制定热电厂的电力生产、供应计划，不得以电量指标限制热电厂对外供热。
第二十八条 供热设施发生故障不能正常供热，需停热8小时以上的，热源单位和供热单位应当及时通知用户，并立即组织抢修，恢复供热，同时报告当地供热主管部门。
由于供热单位原因造成停热48小时以上未达到本条例规定标准的，应当给用户按日双倍退还热费。
第二十九条 采用分散锅炉间歇式供热的，每天锅炉供热运行时间不得少于16小时。
第三十条 市、县人民政府应当规定当地居民年度供热的起止时间，可以根据气象情况要求供热单位提前供热或者延长供热时间，并给予供热单位适当补偿。
未经市、县人民政府批准，供热单位不得推迟供热或者提前停热。
供热单位应当直接向终端用户供热，不得截留、倒卖或者转售热能；不得以节能减排、低温长供等为由降低供热温度。
第三十一条 供热单位应当建立用户室内温度定期抽样测温制度，测温记录应当有用户签字。
第三十二条 在供热期内，供热单位应当保证居民卧室、起居室(厅)温度全天不低于18℃，其他部位应当符合设计规范标准要求。各市、县人民政府可以根据当地实际情况，制定高于18℃的温度标准。
检测居民室内温度时，应当以居民卧室、起居室(厅)门进深二分之一处距地面一点四米高点为检测点进行检测。
非居民用户的室内温度及其检测方法，由供用热双方在合同中约定。
第三十三条 建立供热质量保证金制度。供热单位应当于供热期前按照下列标准向当地供热主管部门指定的银行存入供热质量保证金：
(一)实际供热面积不足50万平方米的，供热质量保证金为应收热费总额的3%；
(二)实际供热面积达到50万平方米，不足100万平方米的，供热质量保证金为应收热费总额的2%；
(三)实际供热面积达到100万平方米，不足500万平方米的，供热质量保证金为应收热费总额的1%；
(四)实际供热面积达到500万平方米的，供热质量保证金为应收热费总额的0.5%。
供热质量保证金实行专户存储，专款专用，由当地供热主管部门监督使用，其储蓄收益归供热单位所有。
供热质量保证金扣缴后，供热单位应当在30日内补齐。
第三十四条 因供热单位责任有下列情况之一的，可以由供热主管部门在供热质量保证金中抵扣，直接向用户支付：
(一)停热超过48小时，对用户不予退赔的；
(二)温度不达标，对用户不予退赔的；
(三)弃烧、弃管的；
(四)擅自转让、出租供热经营项目的；
(五)擅自对供热区域推迟供热、提前停热、中途停热的；
(六)擅自移交、接管供热设施、供热区域的。
第三十五条 实行分户供热的用户申请停止供热的，应当在本供热期开始30日前向供热单位提出申请，供热单位应于接到申请后10日内形成书面答复意见。对不同意停止供热的，应当说明理由。
停止用热的用户，应当向供热单位交纳供热设施运行基础费。供热设施运行基础费的收取标准由市、县人民政府确定。
有下列情况之一的，不得申请停止用热：
(一)非分户供热用户；
(二)新建建筑在供热设施保修期内；
(三)其他可能危害相邻用户用热安全和室内公共设施安全运行的。
第三十六条 居民用户室内温度低于本条例规定最低温度或者合同约定温度的，用户可以告知供热单位。供热单位自被告知之时起10小时内进行现场测温。双方对未达标温度没有异议的，对测温时间和结果应当共同签字确认，供热单位应当在24小时内采取改进措施。自告知时起48小时仍未达到温度标准的，供热单位应当自收到告知之日起折算日标准热费退还用户。
双方对未达标温度有异议的，居民用户可以向供热主管部门投诉。供热主管部门应当自用户投诉之时起24小时内采取现场免费测量的方式，确定室内温度。由于供热单位原因未达到供热标准的，供热主管部门应当责令供热单位采取改正措施，自用户投诉之时起48小时未能改正的，供热单位应当自接到用户告知之日按照本条第三款规定向用户退还热费。
居民室内温度低于18℃，高于16℃(含16℃)的，按日退还用户日标准热费的30%；室温低于16℃，高于14℃(含14℃)的，按日退还用户日标准热费的50%；室温低于14度的，按日退还用户日标准热费的100%。属于热源单位原因的，供热单位先行赔付，再向热源单位追偿。
退还热费总额=日标准热费×室内温度不达标天数×室内温度不达标退还热费比例
日标准热费＝用户应交纳热费总额÷年度供热期天数
市、县人民政府制定的居民供热温度最低标准高于本条例规定的，供热不达标责任追究按照市、县人民政府规定执行。
非居民用户按合同约定承担相应违约责任。
第三十七条 供热主管部门使用的测温器具应当为具有质量技术监督部门认定标识的测温器具。
供热主管部门现场测量温度的，应当将测量的时间、地点、用户名称、设施状况、检测器具编号、检测人员、在场人员等信息记录清晰、完整。记录凭证应为三联形式，由供热主管部门、用户、供热单位各自留存。
供热主管部门应当对供热单位的供热服务质量进行监督检查，设置用户公开投诉电话，及时查处投诉人反映的问题。
第三十八条 未经供热单位同意，用户不得有下列行为：
(一)连接或者隔断供热设施；
(二)改动供热设施，影响供热质量；
(三)安装热水循环装置或者放水装置；
(四)改变热用途；
(五)改动热计量及温控设施；
(六)改变供热采暖方式。
用户违反前款规定或者损害供热设施，给他人造成损失的，应当依法承担责任。
第三十九条 用户未按照规定交纳热费或者有本条例第三十八条规定的行为，导致其室内温度低于本条例规定温度或者合同约定温度的，供热单位不承担责任。给其他用户和供热单位造成损失的，应当依法赔偿。
用户盗用供热系统热水或者由于室内装修影响正常检修和擅自改动室内供热设施，给供热单位和其他用户造成损害的，应当依法承担赔偿责任。
第四十条 供热单位的司炉、维修和专业技术人员，应当经有关部门培训合格后，持证上岗。
第五章 热费管理
第四十一条 市、县供热主管部门可以分别核定热电联产、区域锅炉、分散锅炉供热的社会平均成本费用标准，并协助相关部门核算和监控供热单位成本，提出价格调整意见。
热价由市、县价格主管部门会同供热主管部门核定，报当地人民政府批准后公布实施，并报省价格主管部门和省建设行政主管部门备案。
热电联产、区域锅炉、分散锅炉供热和节能建筑的热价，可以按照优质优价的原则分别核定。
调整热力销售价格时，应当由市、县价格主管部门履行成本监审，公布热费价格组成，组织召开定价听证会广泛听取社会各界意见。
第四十二条 已安装供热计量装置和室温调控装置的，应当推行热计量收费；未实行热计量收费的用户，按照面积收费的具体办法由市、县人民政府自行确定。
第四十三条 实行热计量收费的用户，热费按照基本热价和计量热价相结合的两部制计收，具体标准由市、县人民政府按照国家规定核定。
文化、教育、体育等公益性设施应当实行计量收费。
第四十四条 实行热计量收费的用户应当于每年12月31日前向供热单位按面积预交全额热费，待供热期结束后，按实际计量情况结算热费，多退少补。
未实行热计量收费的用户应当于供热期前向供热单位交纳不少于50%的热费，剩余热费应当于每年12月31日前向供热单位交纳。需退还热费的，应当在供热期结束后一个月内退还给用户。
新建房屋未交付购房人使用前的热费，由建设单位交纳；租赁房屋的热费，由房屋所有人交纳；承租公有住房的，热费由房屋承租人交纳。
第四十五条 用户逾期未交纳热费的，供热单位可以向用户发出催交通知书，用户自收到催交通知书满15日仍未交纳的，供热单位在不损害其他用户的用热权益的情况下，可以对其限热或者停止供热，并向供热主管部门备案。
用户拒不交纳热费的，应当按照合同约定支付违约金，供热单位可以向人民法院提起诉讼。
供热单位未向用户公示《供热许可证》的，用户可以拒绝交纳热费，并向供热主管部门举报。
第四十六条 向居民供热的用水价格，按照居民生活用水价格结算。
第四十七条 市、县人民政府应当建立并完善供热保障机制，保障享受城市居民最低生活保障待遇的用户和其他特殊困难群体的用热。
市、县人民政府应当建立供热风险防范机制及供热突发事件应急机制，防范供热风险，保证供热安全。
第六章 供热设施管理
第四十八条 供热单位应当建立供热设施巡检制度，对管理范围内的供热设施进行检查，并作好记录。发现居民用户供热设施存在隐患的，应当及时消除；发现非居民用户采暖设施存在隐患的，应当书面告知。
第四十九条城市供热设施地面及地下安全保护范围内，禁止下列行为：
(一)修建建筑物、构筑物；
(二)挖坑、掘土、植树、打桩；
(三)爆破作业；
(四)堆放垃圾、杂物等；
(五)其他影响供热设施安全的行为。
第五十条 任何单位和个人未经热源单位或者供热单位同意，不得擅自改变、拆卸或者移动共用的供热管网和标志、井盖、阀门、仪表等设施。
第五十一条 工程建设施工应当保证供热设施安全。因施工造成供热设施损坏的，由施工单位负责修复；造成损失的，应当赔偿。
第五十二条 热源单位、供热单位应当按照相关规范标准，每年在停热期内，对供热设备进行检修，对供热设施进行疏通、清洗、除锈以及维修养护，保障供热设施安全运行。
供热主管部门应当对供热单位的管理和设施设备维护检修情况进行检查。
第五十三条 非居民用户的供热设施的更新、改造、维修、养护、清洗、除锈由产权人负责。
居民用户入户管网及楼内的共用供热设施的更新、改造、维修、养护、清洗、除锈由供热单位负责，其费用已经计入热费成本的，供热单位不得另行收费。未计入热费成本的，可以按成本收费。
居民用户应当对其室内供热设施履行保护义务。居民用户室内供热设施的维修、养护、清洗、除锈应当委托供热单位实施，供热单位不得拒绝。其费用已经计入热费成本的，供热单位不得另行收费。
供热单位不得以用户室内装修遮挡散热器、改动室内供热设施为由，拒绝为居民用户维修、养护室内供热设施。
在供热工程保修期内的更新、改造、维修和养护费用由建设单位承担。
供热工程保修期满后，建设单位应当与供热单位签订供热工程交接协议书。供热设施存在质量问题尚未解决的，建设单位应当继续履行保修责任。
第五十四条 地板辐射采暖方式用户室内分水器等可见部分供热设施的维修和养护由供热单位负责。用户室内隐蔽工程部分供热设施维修、养护以及更新由供热单位实施，费用由房屋所有权人承担。室内隐蔽工程部分供热设施损坏给相邻用户造成损失的，由房屋所有权人承担责任。属于供热设施质量原因的，房屋所有权人有权向责任方追偿。
第五十五条 供热单位检查、维修供热设施时，应当事先告知用户，用户应当予以配合。
供热单位的工作人员在上门服务时，应当佩带统一标志，文明服务。
第五十六条 城市供热设施发生故障需要紧急抢修时，热源单位或者供热单位可以先行组织施工并向公安交通和路政管理部门报告，有关部门应当允许施工单位后期补办有关占、挖道审批手续。抢修结束后，应当立即将所占场地恢复原状。
任何单位和个人不得阻挠、拒绝抢修供热设施或者按照经人民政府批准的计划改造供热设施。
第五十七条 确因危及公共安全，在情况紧急条件下，用户不能及时赶赴抢修现场的，供热单位应当会同供热主管部门、当地公安机关和居民委员会采取措施入室抢修。抢修后，现场四方负责人应当在抢修单上签字，并共同做好用户相关财产的安全保障工作。因抢修人员故意或者重大过失给用户造成损失的，供热单位承担赔偿责任。
用户室内装修遮挡供热设施影响维修、抢修的，用户应当拆除，不得拒绝。用户未拆除的，由供热单位拆除，损失由用户承担。
第七章 法律责任
第五十八条 建设单位或者其他单位违反本条例第九条规定，由供热主管部门给予以下处罚：
(一)未按照供热主管部门批准的供热方案进行建设的，责令停止建设，逾期不改正的，予以拆除，并处10万元以上20万元以下罚款；
(二)未经验收或者验收不合格的供热工程投入使用的，责令限期改正并处以供热工程合同造价10%至15%的罚款。
建设单位或者其他单位违反本条例第十条规定擅自采购、安装供热计量装置和室温调控装置的，责令停止安装或者拆除，逾期不改正的，由供热主管部门会同有关部门予以拆除。
各类工程施工单位违反本条例第五十一条规定，因施工造成供热设施损坏的，处以1万元以上3万元以下罚款。
第五十九条 热源单位或者供热单位违反本条例规定，由供热主管部门给予以下处罚：
(一)违反本条例第九条规定，未按照供热专项规划确定的管网布局和供热方案，擅自为建设单位接入供热管网的，没收其违法所得，并处以5万元以上10万元以下罚款；
(二)违反本条例第十二条第四款规定，擅自拆除、迁移、改建、变卖热源设施的，没收其违法所得，并处以5万元以上10万元以下罚款；
(三)违反本条例第十七条规定，未取得《供热许可证》擅自从事供热经营的，责令停止违法活动，没收违法所得，并处以5万元以上10万元以下罚款；
(四)违反本条例第二十五条规定，拒不与用户签订合同的，处以5千元以上1万元以下罚款；
(五)违反本条例第二十六条第二款规定，供热设施超负荷运行的，处以5万元以上10万元以下罚款；
(六)违反本条例第二十八条规定，停热8小时以上未及时通知用户的，处以5千元罚款；供热设施发生故障，未立即组织抢修恢复供热的，处以1万元以上2万元以下罚款；
(七)违反本条例第二十九条规定，分散锅炉间歇式供热运行时间少于16小时的，处以1万元罚款；
(八)违反本条例第三十条第二款规定的，应当按照推迟供热或者提前停热日数退还用户热费，并处以等额罚款；
(九)违反本条例第三十条第三款规定，截留、倒卖或者转售热能的，或者以节能减排、低温长供等为由降低供热温度的，处以10万元以上20万元以下罚款；
(十)违反本条例第五十三条规定，未对居民室内供热设施进行维修、养护、清洗、除锈的，处以2万元以上10万元以下罚款。
第六十条 用户违反本条例下列规定的，由供热主管部门给予以下处罚：
(一)违反本条例第三十八条第一项、第二项、第三项、第四项、第五项的，责令停止违法行为，限期改正。逾期不改的，处以5千元以上1万元以下罚款；
(二)违反本条例第三十八条第六项规定，擅自改变供热采暖方式的，责令限期改正。对其他用户造成损害的，由用户负责赔偿；
(三)违反本条例第三十九条第二款规定，盗用供热系统热水的，处以2万元以上3万元以下罚款。
第六十一条 违反本条例第四十九条、第五十条规定，由供热主管部门责令停止违法行为，限期采取改正、补救措施；逾期未改正、补救的，拆除违法建筑物、构筑物，对个人处以2百元以上1千元以下罚款，对单位处以1万元以上3万元以下罚款；造成损害的，承担赔偿责任。
第六十二条 供热主管部门和有关部门及其工作人员违反本条例规定，有下列行为之一，尚未构成犯罪的，由当地人民政府或者上级监察部门查处并追究行政责任：
(一)供热主管部门擅自变更经批准的供热专项规划的；
(二)供热主管部门违反本条例第十二条规定擅自批准建设供热工程项目的；
(三)供热主管部门挪用供热基础设施配套费的；
(四)供热主管部门接到举报、投诉不及时受理，或者发现违法行为未及时查处的；
(五)建设主管部门对建设单位或者其他单位擅自采购、安装供热计量装置和室温调控装置的建设工程予以验收备案的；
(六)电力行政管理部门以电量指标限制热电厂对外供热的；
(七)质量技术监督部门违反法律、法规和技术规程检测供热计量产品，增加供热单位负担的。
第八章 附则
第六十三条 本条例自2011年10月1日起施行。2005年4月8日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《黑龙江省城市供热条例》同时废止。
