国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知
国务院
国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知
国务院
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
实行以家庭联产承包为主的责任制是党在农村的一项基本政策，要长期稳定，并随着生产力的发展不断完善。各地要把稳定和完善家庭联产承包责任制的工作纳入法制管理的轨道，认真抓好。
国务院同意农业部《关于加强农业承包合同管理的意见》，现转发给你们，请结合实际情况，认真贯彻执行。
关于加强农业承包合同管理的意见
国务院：
党的十一届三中全会以来，我国农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制，使亿万农民获得了生产经营的自主权，焕发出极大的生产热情，农村改革取得了举世瞩目的成就。党的十三届八中全会再次肯定了农村家庭联产承包责任制长期不变。邓小平同志在视察南方时的谈话进一步
指出：“即使没有新的主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。”这完全符合广大农民的共同心愿。要使家庭联产承包为主的责任制长期稳定，并不断完善，必须将其纳入法制的轨道。依法管理农村承包合同，这是稳定和完善家庭联产承包制的重要保证。
目前，全国共签订三亿多份农村承包合同。几年来，各级人民政府及其农业主管部门始终把农业承包合同管理作为巩固农村改革成果，维护农村安定团结的基础工作来抓，在指导合同签订，进行合同鉴证，监督合同履行，调解处理合同纠纷等方面做了大量深入、细致的工作。与此同时
，多数省（区、市）结合当地实际情况，根据农业承包合同的特殊性，加强了法规制度建设。全国已有二十四个省（区、市）发布了农业（村）承包合同管理条例或办法，使农业承包合同管理纳入了法制的轨道。据统计，农业承包合同的完备率由一九八六年的43．3％上升到一九九0年
的77．1％，兑现率由77％上升到91．2％，纠纷率由6．4％下降到3．2％。依法管理农业承包合同，对于稳定和完善联产承包责任制，激发和保护农民的生产积极性，维护农村良好的经济秩序和安定团结的社会局面，发挥了重要作用。
同时也应该看到，农业承包合同管理状况与农村改革和发展的要求还有很大差距。在发布了农业承包合同管理条例或者办法的二十四个省（区、市）中，有七个省（区、市）是由同级人民代表大会或者其常务委员会公布的地方性法规，其他十七个省（区、市）都是由省级政府或者主管
业务部门发布的办法，缺乏法律约束力。还有六个省（区、市）尚未制定相应的法规或者制度。在广大农村，由于认识问题、经济利益问题，不能自觉维护承包合同、不履行承包合同的现象时有发生，甚至随意侵犯农民的经营自主权和合法利益，加上人口的增长、迁移和市场、价格等因素
的不断变化，合同的变更、解除以及合同纠纷的调解任务相当繁重。目前，每年仍有约三千万份合同不能兑现，合同纠纷近一千万起，由此引起的恶性案件时有发生。最近，一些地方群众上访又有上升趋势。在这种情况下，加强农业承包合同管理的法制建设，是十分必要的。
我国地域辽阔，地区间差异较大，经济发展水平很不平衡，联产承包责任制的具体形式和完善程度不尽相同，因此，制定农业承包合同的管理法规，必须因地制宜，符合各地的实际情况。从已经制定了农业承包合同管理条例或者办法的二十四个省（区、市）的情况看，由省（区、市）
地方权力机关制定地方性法规比较切实可行。为了逐步把农业承包合同纳入依法管理的轨道，加强对承包合同的管理，保护和调动农民的生产积极性，促进农业生产和农村经济的健康发展，现提出如下意见：
一、各级人民政府要把依法加强农业承包合同管理工作提高到稳定和完善党在农村中的基本政策的高度加以重视。农业承包合同管理工作关系到广大农民的切身利益，影响面很大，政策性很强，各级人民政府必须加强领导，督促和支持业务主管部门做好这项工作。各级农业行政主管部
门或农村工作部门要把农业承包合同管理工作列入重要议事日程，主要领导要亲自抓。
二、要进一步加强农业承包合同的法制建设。各级人民政府要采取有力措施，切实把农业承包合同管理逐步纳入法制的轨道。已经发布农业承包合同管理法规的省（区、市），要有法必依，认真做好实施工作，并搞好配套措施的制定；尚未发布农业承包合同法规的省（区、市），可参
照有关省（区、市）的经验和做法，结合本省（区、市）实际情况，抓紧制定，尽快发布施行。
三、依法管理农业承包合同。农业承包合同一经依法签订，即具有法律约束力，任何单位和个人均不得擅自变更或者解除。目前已经签订的三亿多份农村承包合同，都具有法律约束力，应予保护。农业承包合同的管理，包括合同的签订和鉴证，无效合同的确认和处理，合同的变更或者
解除，合同纠纷的调解和仲裁等，都必须严格按照法律程序办事，一定要杜绝单方面违约、毁约的现象；杜绝在农业承包合同的管理上强迫命令、随意侵权、以权代法等行为。
四、强化职能，提高素质，做好工作。农村改革以来，各级农村经营管理部门一直承担着农业承包合同的管理工作，并已经形成了一套较为完整的管理体系和工作程序，较好地完成了工作任务。今后要总结经验，提高政策水平，依法加强管理，更好地履行合同管理的各项职责，并注意
交流经验，搞好宣传报道，向广大农民普及法律知识。
以上意见，如无不妥，请批转各地区、各部门贯彻执行。
1992年9月13日
关于当前在押犯的申诉心理透析
河北省保定市北市区检察院 李振东 宋丽红
申诉，是法律赋予罪犯的一项政治权利。对此，《宪法》规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利；《监狱法》也规定，罪犯对生效的判决不服的，可以提出申诉，并对罪犯申诉的处理程序和结果反馈作出了明确的法律表述。这些规定不仅为监狱在处理罪犯申诉问题上提供了法律依据，而且对进一步完善我国的刑罚执行具有重要意义。近年来，随着我国法制建设的不断加强，法律程序的日臻完善，执法环节的逐步细化，监管场所罪犯的申诉数量呈下降趋势。但仍有部分人员申诉不断，这本在情理之中。笔者作为检察机关驻狱工作人员对这些申诉进行透析后发现，罪犯申诉动因各异，有关部门在处理申诉问题上亦有生硬，草率之处。因此撰写拙文，以期引起有关部门的关注，切实做好刑罚执行和监管场所的稳定工作。
一 .当前罪犯的申诉心理状态
申诉，是公民对有关自身或他人的权益问题，向司法机关或有关国家机关申明理由、请求处理的行为。申诉可分为诉讼申诉和非诉讼申诉。罪犯在监狱所提出的申诉，属于诉讼申诉，正确行使申诉权，有助于及时纠正冤假错案，维护公民的合法权益；有助于罪犯知法懂法，认罪服法；有助于严肃监规纪律，维护监管改造秩序的稳定。
当前监狱押犯在申诉问题上，主要受以下几种心理支配：
1． 罪刑不适当，罚不当罪，导致申诉。罪责刑相适应是我国刑
事立法的一项基本原则。准确查明犯罪事实，正确适用刑法，惩治犯罪是维护司法公正的严肃问题，但由于各种原因一时还无法从根本上杜绝适用法律不当，冤枉无辜的现象发生。有些犯罪嫌疑人犯罪事实没有查清。证据不足，本不应定罪量刑，但依然被判决入狱，有的罪犯虽然触犯了法律，但从情节和后果看，与事实有明显出入。审判机关认定事实有误，或适用法律不当而轻罪重判量刑畸重。这两种现象在当事人诉讼期间上诉未果的情况下，导致入狱后提出申诉。
2． 对法律无知，思想偏见，导致申诉。有的罪犯本身就因法制
观念淡薄法律意识不强而犯罪，入狱后虽然学习了一些法律条义，但采取实用主义态度运用法律，或认识偏颇曲解法律，或断章取义肢解法律，对于司法机关的公正判决疑惑不解，造成无知申诉。例如：罪犯某甲因抢劫、盗窃、流氓数罪并罚被判处20年有期徒刑。在服刑期间通过教育主动交代了与他人合伙杀人的余罪。查实后法院从轻判处某甲死刑缓期二年执行。但该犯片面理解法律，认为自己交代余罪是自首行为，揭发他人犯罪是立功表现。不应再判死缓，而应在原判刑期以下量刑。于是大呼上当，多次提出申诉。
3． 混水摸鱼，心存侥幸，投机申诉。某些罪犯明知自己的犯罪
行为给社会或他人的生命财产造成一定的危害，对司法机关的公正判决也曾表示认罪服法。但入狱后面对严格的监管环境和艰苦的改造生活，情感世界发生了变化，原来的悔罪意识消退；好逸恶劳的旧病复发，纸醉金迷的故态重萌。心里觉得反正申诉也不加刑，何不碰碰运气，万一能够改判岂不是更好，于是对枝尾末节的证据添枝加叶，向有关部门进行申诉，侥幸企盼好运的到来。有的罪犯原有一定的社会地位和“关系网”，入狱后想入非非，企图运用自己的影响和关系，通过申诉的渠道来改变目前的状况，逃避法律的惩罚和艰苦的改造生活。
4． 蔑视法律，抗拒改造，变态申诉。有的罪犯本身反社会意识
极强，他们的这种心理定势并不因犯罪锒铛入狱而终结，相反在狱内不时顽固表现出来，如有的罪犯入狱后抵触情绪强烈，有罪不认，违反监规，对抗改造，预谋脱逃或闹监；有的虽然不敢公开对抗，但却借申诉之名，行泄愤之实。采用颠倒事实，隐瞒真相，无理胡缠的手段大肆发泄心中对处罚的不满，干扰政府机关的正常工作。这实际上是他们根深蒂固的反社会人格在特定环境的心理折射。
二．对待申诉各方所持态度
罪犯的申诉因由尽管千差万别，但基本态度只有两种即正当申诉与无理申诉，不管申诉理由能否成立、申诉态度是否正确，申诉事实一旦形成，就会在各类人员中产生不同的反应。
罪犯作为申诉人，申诉前，一般要收集材料、探听渠道、了解有关申诉的法律知识，并且花费相当的精力撰写申诉材料，有的还可能在犯群中和干警面前制造些申诉舆论，也有的通过会见通信让家人代为申诉。在申诉期间又担心申诉书到不了检察官、法官手里，极力渴求申诉的结果。这期间，他们心神不安，坐卧不宁，无心参加生产和集体组织的各项活动，特别是确有冤情的罪犯上述反应尤为明显。有的长期申诉未果，还会萌生自杀或铤而走险逃出监狱向法院要说法的念头，这些行为表现和思想动态无疑对监管改造工作是十分不利的。
监狱警察，作为直接管理罪犯的执法着，绝大部分能够正确对待罪犯的申诉，依法办事。但也有极少数干警存有错误的认识和作法。有的干警持无所谓的态度，认为既然申诉是罪犯的权利，不让申诉是违法的，对罪犯申诉采取不支持、不过问、不把关的三不政策。你写我就照转，你闹我就批评，失去了许多通过审查申诉，了解罪犯真实思想的机会。有的干警看到罪犯申诉就反感，不加分析一概排斥。认为申诉就是不认罪服法，动辄批评训斥，甚至把罪犯的申诉看作是麻烦，搁置起来。须知这种做法是违法行为。有的个别干警把允许罪犯的申诉看成是自己对罪犯的关照和恩赐，或大包大揽，或以不予转递材料反映情况相要挟，借机向罪犯索钱要物。这种做法情节严重着就构成渎职犯罪。
检察机关作为负有监督职责的执法机关，在办理罪犯申诉方面，也存在着一些亟待解决的问题。一是重视不够，监督意识薄弱。表现为对罪犯的申诉感到无能为力，爱莫能助 ，加之了解情况甚少，因此只是被动接诉，形成申诉受理多，立案复查少，抗诉更少，甚至只转不办的状况，二是法律监督的方式单一，监督效果不够明显。注重案件实体方面的事实、证据及定罪量刑问题，忽视对法院审判程序是否合法的监督；重视对重罪轻判，有罪判无罪的案件进行监督，对于轻罪重判、无罪判有罪的案件往往不予重视。此外，有的同志思想认识有偏见怕有越俎代庖或鼓励申诉之嫌，不愿在罪犯中进行有关申诉知识的法律咨询和法律宣传。
凡此种种，都是与法律的立法本意及不相容的，需要采取有效措施认真加以纠正和克服，从而切实维护法律的严肃性。
三．正确运用法律，恰当处理申诉。
对罪犯提出的申诉处理，是一个法律性，政策性及强的问题。法律明确规定的应当严格依法办事；法律有原则规定，但没有具体内容的，在处理申诉时应当以不违反法律原则为前提；法律尚未规定的，可以在依法办事的同时，从实际出发，努力摸索出成功经验，逐步加以规范化。在具体工作中，要着重注意以下几个方面：
1． 区别情况，分别对待。在严格依法办事确保罪犯申诉权利的同时，要根据不同情况，作好罪犯的思想教育工作。
对据理申诉的罪犯，要给予理解和支持。除及时将罪犯申诉材料转送有关司法部门处理外，还应注意主动向受理机关提供罪犯本人的有关情况，以利于承办人尽快掌握情况。同时还应注意适时催办，主动询问处理结果，必要时还可以在人力、物力方面予以相应的配合。
对于误解法律而提出申诉的，要耐心进行说服教育，劝其自动息诉；对于无理申诉的要进行批评教育，指出其无理申诉的危害，促使其认罪服判，自动息诉或撤诉。
对于滥用申诉权，有罪不认，故意捣乱，喊冤叫屈。无理取闹，有意制造混乱，混淆视听的罪犯，要给予严厉批评，屡教不改者，应按有意破坏监管改造秩序依法论处。
2． 教之以规，导之以行。结合思想教育和法制教育对罪犯进行普遍的申诉知识教育。向罪犯讲解提出申诉的基本程序，基本内容和要求。使罪犯认识到，在申诉权问题上，从法律角度讲，有个切实保障的问题；从罪犯个人讲，有个正确行使的问题。罪犯应当在珍惜这一权利的同时学会正确使用。不得滥用申诉权，借申诉之名，有意制造混乱，破坏监管秩序；巴不得在申诉期间拒绝服从狱政管理和逃避生产劳动。通过教育使罪犯的申诉权利行使建立在符合法定条件的基础上。
3． 秉公执法，提供方便。监狱干警和检察机关工作人员要在法律允许的范围内，为罪犯行使申诉权提供便利条件。
首先，要转变观念，强化监督意识，加大办理罪犯申诉案件的力度。要从履行法律监督职责的高度来看待此项工作，提高对办理此类案件重要性的认识，增强对法院判决、裁定实行法律监督的主动性和自觉性，把落实罪犯的正当申诉和平息无理申诉工作当作一件事关人权保障，关系监管秩序稳定的大事来抓。
其次，要转变工作作风，深入实际认真听取罪犯的口头申诉，仔细审阅罪犯的申诉材料从而全面了解和掌握罪犯的思想动向。
再次，建立和完善狱务公开，检务公开制度。疏通申诉渠道为正当申诉创造宽松的环境，在罪犯集中区域设立宣传栏和申诉控告箱，由监狱干警和检察机关工作人员定期给罪犯上法律课，并建立接待日制度，接受罪犯的申诉咨询。
总之，正确处理罪犯申诉问题是维护当事人合法权益，维护社会公平正义的有效手段。只有掌握罪犯的不同申诉心理，才能有针对性的做好工作；只有提高正当申诉的比例，才能做到不枉不纵，保证司法公正性和严肃性；只有做好不当申诉的息诉工作，才能维护监管场所的稳定，减少社会不安定因素。掌握罪犯申诉心理这项工作虽然在整个监管改造工作中比重小，很具体，细微，且涉及人员较少，但事关国家法律，党的政策能否正常实施和执行，因此我们必须努力做好。
